Недореформа финансов местных органов власти

Парламент должен голосовать законопроект о внесении изменений в Бюджетный кодекс Украины, предполагающий децентрализацию налоговых поступлений. Документ, разработанный экспертами Министерства финансов, был одобрен на правительственном заседании 6 августа. 

В Минфине рассчитывают, в случае одобрения закона в сессионном зале, закрепить за местными бюджетами стабильные источники доходов и расширить доходную базу местных бюджетов. Основные фискальные новации, предложенные в документе, накануне были рассмотрены в публикации Forbes . Однако при внимательном прочтении данного проекта возникает ряд вопросов, основные из которых озвучил Павел Кухта , входящий в инициативную группу по поддержке административно-территориальной реформы и децентрализации Фонда «Открытый диалог».

Министерство финансов наконец представило проект закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс», который призван «создать надлежащие материальные, финансовые и организационные условия для обеспечения выполнения органами местного самоуправления собственных и делегированных полномочий». Сам факт, конечно, похвальный, однако, анализируя этот законопроект, довольно трудно избавиться от чувства незавершенности: реформа является «косметической» и не адресует фундаментальных вызовов, которые ставит давно назревшая необходимость в децентрализации власти.

Зачем Украине «децентрализация»

Когда речь идет об административно-территориальной реформе и децентрализации власти, может сложиться впечатление, что реформа необходима только ради самой реформы – такое себе нововведение для чиновников. В лучшем случае можно услышать, что децентрализация – это ответ федерализации, или, в еще лучшем, – что реформа нужна для повышения эффективности работы местных органов самоуправления.

Мол, локальные проблемы должна решать именно местная власть. Если мы оптимизируем административно-территориальное устройство и наделим власть на местах соответствующими полномочиями, а также источниками финансирования полномочий, тогда эффективность власти повысится, а вместе с этим повысится и уровень жизни граждан.

Однако, такой подход – это подход исключительно с точки зрения операционной эффективности. В свою очередь децентрализация позволяет адресовать более важную и системную проблему – низкое качество институтов. Последнее, очевидно, является главной причиной нашего беспросветного экономического отставания.

Помимо операционной эффективности, которая также важна, реформа по децентрализации должна позволить, во-первых, создать условия для становления конкурентной местной политики – одного из важнейших предпосылок для ускорения обновления политической элиты; и во-вторых, способствовать развитию институтов гражданского общества – реальному вовлечению людей в управление государством.

В чем кроется проблема местных бюджетов?

Текущие проблемы местных бюджетов можно разделить на две составляющих: иррациональная система планирования и распоряжения средствами (у вас могут быть деньги, но вы не сможете ими распорядиться, а для согласования вопросов придется проходить круги бюрократического ада), а также банальная нехватка средств. Последнее обычно формулируется так: средствами местных бюджетов затыкают дыры недофинансирования из госбюджета (финансирование так называемых «делегированных полномочий»).

Вопрос: как предложенные Министерством финансов изменения в Бюджетном кодексе с одной стороны, и реформа налоговой системы с другой, решают эти проблемы? Если изменение принципов бюджетных отношений действительно должно хотя бы частично решить первую часть проблемы, то со второй сложнее. У меня, к примеру, есть серьезные сомнения в том, что предложенные инициативы позволят привести к существенной детенизации экономики и соответственному расширению налоговой базы. Без этого рассчитывать на системное увеличение доходов бюджета не приходится.

Таким образом, получается, что и проблемы, о которых идет речь, – это лишь верхушка айсберга, и решаются они в лучшем случае частично.

Реформа местных финансов и широкие цели децентрализации

Если мы согласны с тем, что реформу по децентрализации можно и нужно использовать для решения системных проблем, тогда финансовая часть реформы должна отвечать следующим принципам:

1. Принцип осознанного потребления. Избиратель должен быть налоговым агентом – самостоятельно рассчитывать суммы налогов, которые он платит в бюджеты местных уровней. Также у избирателя должен быть инструментарий для наглядного сравнения стоимости и качества услуг, которые он приобретает на одну гривну налогов. Итак, налоги каждый платит самостоятельно, а органы власти отчитываются в онлайне о расходах, качестве услуг – и у потребителя есть удобный функционал для сравнения, аналитики и в целом для работы с данными.

2. Принцип гибкости полномочий. Местные органы власти должны иметь возможность изменять набор, качество и количество предоставляемых услуг. Если, к примеру, власти района решат сократить число учителей и на высвобожденные средства закупить фейерверки для празднования победы местной футбольной команды – это их право. Речь не идет о полной свободе выбора полномочий, но гибкость должна присутствовать: перераспределение средств от полномочия к полномочию в заранее определенных рамках возможного.

3. Принцип налоговой конкуренции. Изменение уровня налоговой нагрузки – это важный элемент конкуренции. Если вы готовы сократить доходную часть бюджета ради стимулирования деловой активности, или наоборот голосуете за повышение налогов для достижения конкретных целей (например, решение неких инфраструктурных проблем) – опять же это ваше право. Для того чтобы этот инструмент работал, нужно следовать двум принципам.

Первый – чем больше именно местных налогов в структуре доходов, тем лучше. Второй – нужно иметь возможность реального изменения ставок по общегосударственным налогам. Например, налог на прибыль компаний должен распределяться по принципу, скажем, ставка 15% – в госбюджет, 5% сверху – по умолчанию в местный. Коридор для изменения этой ставки, к примеру, допускается  от 0% до 10%.
Соответствуют ли предложенные Минфином решения этим, или хоть как-то похожим на них по духу принципам? Очевидно, что нет.

Безусловно, Украина находится в такой ситуации, когда даже половинчатая реформа может принести существенную пользу. Однако мы не должны забывать о том, какие цели должна преследовать каждая конкретная реформа, и четко понимать каждый следующий шаг, если занимаемся реформированием пошагово.

От критики к конструктиву

В ходе написания этого текста автор осознавал, что тезис о том, что реформа по децентрализации – это шанс изменить институты, может быть не очевидным, как и то, что причина наших экономических и политических проблем – в низком уровне институционального развития. Точно так же, предложенные выше принципы построения финансовой части реформы кому-то могут показаться сомнительными или неполными.
Если это так, это скорее хорошо. Это значит, что нам есть о чем дискутировать и вовлекать в дискуссию экспертов, активистов и всех небезразличных к проблеме политических и экономических институтов.

Павел Ильяшенко