Юридический ликбез: на каких участках можно строить жилые комплексы

Многим кажется, что с целевым назначением земли все должно быть четко и понятно, как в учебнике математики. Сказано — под строительство магазина, значит, должен быть магазин! И никакого жилого комплекса с супермаркетом на первом этаже. Но все не так однозначно. Журналисты портала Domik.ua разобрались, на тех же участках и в которых жилищном строительстве является законным.

Что такое целевое назначение и зачем оно нужно?

Целевое назначение земельного участка — это его использование по тому назначению, которое определяется на основании технической документации или решений органов государственной власти. Оно нужно для того, чтобы земельный фонд использовался рационально и в рамках закона — то есть чтобы в заповеднике не выросла внезапно многоэтажка, а в историческом центре города никто не разбил огород. Информацию о том, какое именно целевое назначение предоставлено каждому участку земли, можно найти на Публичной кадастровой карте. Все, что касается целевого назначения земель в нашем государстве, регулируется Земельным кодексом. Именно в нем определено, что все земли Украины делятся на десять категорий:

1. сельскохозяйственного назначения. Эти земли предназначены для ведения фермерского хозяйства, садоводства, выращивания овощей. На них не разрешается строить дачные дома и хозяйственные постройки;
2. жилой и общественной застройки. Это, собственно, и есть так категория земельных участков, на которых чаще всего возводят многоквартирные дома, многофункциональные комплексы и новостройки. На них мы подробнее остановимся ниже;
3. природно-заповедного и другого природоохранного назначения. На участках с таким целевым назначением находятся заповедники, ботанические сады, парки и тому подобное. Здесь запрещено строительство;
4. оздоровительного назначения. К этой категории относятся локации, которые обладают природными оздоровительными свойствами, — например, минеральные источники, хвойные леса, горная местность. На таких участках разрешается строить санатории, базы отдыха, пансионаты и так далее;
5. рекреационного назначения.Земельные участки зеленых зон и насаждений городов и других населенных пунктов. На них разрешается строить санатории, базы отдыха, дачи, туристические и спортивные лагеря и аналогичные объекты. От предыдущей категории отличаются тем, что на землях рекреационного назначения может находиться более распространенная разновидность объектов, используемых для отдыха и туризма, а на землях оздоровительного назначения должны размещаться объекты, связанные собственно с использованием лечебных свойств этих локаций;
6. историко-культурного назначения. На этих землях размещаются памятники культурного наследия, можно строить музеи, культурные заповедники и тому подобное;
7. лесохозяйственного назначения. Земли, покрытые лесной растительностью, а также те, что используются для нужд лесного хозяйства;
8. водного фонда. Сюда относятся моря, реки, озера, водохранилища и их береговые зоны. На подобных участках можно строить санатории, туристические базы, яхт-клубы и водохозяйственные объекты;
9. промышленности, связи, энергетики, обработки и другое предназначение. Земли, предоставленные для размещения, строительства и обслуживания промышленных, транспортных, энергогенерирующих и других предприятий. Кроме того, на некоторых участках в пределах этой категории можно строить жилые дома — например, на землях обороны разрешается возведение жилых комплексов для военнослужащих и их семей, социального жилья и тому подобное;
10. запаса, резервного фонда и общего пользования. Зеленые участки, которые никому не предоставляются пользование, а также общественные места — улицы, площади, дороги и так далее.

Строить можно на землях практически любой из существующих категорий. Важно только, что именно планируется построить и каким образом это здание будет использоваться. Каждая категория делится на виды. Они более точно определяют, что должно находиться на том или ином участке. Рассмотрим подробнее на примере крупнейшей категории — жилой и общественной застройки.

Земли жилой и общественной застройки

В рамках каждой категории предусмотрены отдельные виды (подкатегории) целевого назначения земельных участков. Земли жилой и общественной застройки, учитывая возможные типы зданий, могут использоваться по таким назначениям:

• земли жилой застройки (код 02): для строительства и обслуживания жилого дома (код 02.01); для коллективного жилищного строительства (код 02.02); для строительства и обслуживания многоквартирного жилого дома с объектами торгово-развлекательной и рыночной инфраструктуры (код 02.10) и прочее — всего 10 подкатегорий;
• земли общественной застройки (код 03): для строительства и обслуживания зданий учебных заведений (код 03.02); учреждений здравоохранения (код 03.03); зданий торговли (код 03.03); объектов туристической инфраструктуры и заведений общественного питания (код 03.08) и прочее — всего 17 подкатегорий.

Казалось бы, все достаточно однозначно: на участке земли под строительство жилого дома можно возводить жилой дом, на участке под строительство торгового центра — торговый центр. Однако не все так просто.

Как можно изменить целевое назначение земли?

Ранее ст. 20 Земельного кодекса предусматривала, что изменение целевого назначения земельного участка осуществляется по проекту землеустройства и с соблюдением предусмотренной законом процедуры. То есть для того, чтобы изменить целевое, надо было разработать проект землеустройства, утвердить его, потом дождаться решения органов местной власти.

Однако в июле 2020 Верховный суд постановил, что изменение использования земельного участка в пределах одной категории земель не является изменением его целевого назначения. Это не требует разработки проекта землеустройства, его утверждения и других процедур. Владелец или пользователь самостоятельно определяет, как использовать участок и что на нем строить. Например, на участке для строительства зданий торговли (код 03.03) пользователь имеет право возводить жилой дом с объектами рыночной инфраструктуры (код. 02.10) — потому что такое изменение происходит в рамках категории В «земли жилой и общественной застройки». Единственное условие, которое владелец участка должен соблюдать, — это необходимость учета стандартов градостроительной документации и документации по землеустройству. И здесь важно знать, что кроме целевого назначения, у земельных участков есть еще функциональное.

Что такое функциональное назначение и как оно связано с целевым?

Целевое и функциональное назначение — это два разных понятия. Если первое относится к земельному законодательству, то второе — к градостроительному. Функциональное назначение земельного участка — это вид использования земли согласно градостроительной документации: генеральных планов городов, детальных планов территорий, планов зонирования и так далее.

С учетом функционального назначения территории делятся на следующие:

• общественные;
• жилые;
• рекреационные;
• курортные;
• зоны транспортной инфраструктуры;
• зоны инженерной инфраструктуры;
• коммунально-складские;
• производственные;
• специальные;
• зоны земель историко-культурного назначения;
• зоны земель природно-заповедного фонда.

Между типами территорий и категориям земель можно провести определенные параллели. Однако на законодательном уровне конкретное соотношение между ними не установлено — участок с целевым «для строительства жилого дома» необязательно будет находиться в зоне жилой застройки на Генплане. Что делать? Важно знать, что владелец или пользователь земельного участка должен использовать его по целевому назначению. Это его зона ответственности. Использование участка по его функциональному назначению — зона ответственности уже местных органов власти. То есть они просто не имеют права выдавать градостроительные условия и ограничения. Это документ, содержащий комплекс планировочных и архитектурных требований к проектированию и строительству,  без которого строительство новостроек является незаконным.

Что допустимо, а что незаконно строить на участках с несоответствующим назначению?

Изменять целевое назначение земли в пределах категорий является законным. Во всех остальных случаях собственник или пользователь земли может изменить его целевое назначение после согласования с местными властями. А как быть с функциональным назначением? Можно ли изменить его? Законно ли, например, возводить жилой комплекс на участке для общественной застройки?

Для каждой зоны населенного пункта, в зависимости от функционального назначения территории, установлен перечень разрешенных и допустимых видов застройки — преобладающие, сопутствующие и допустимые. Например, зона жилой застройки используется для возведения многоквартирных и частных домов, общежитий, коттеджей. Также в этой зоне могут быть размещены сопутствующие объекты — те, что технологически связанные с объектами преимущественного использования. Это могут быть паркинги, магазины, развлекательные центры. Также в общественных зонах могут располагаться жилые комплексы. Строительство на земельном участке объекта не по преобладающим видам использования, а по сопутствующим, не является нарушением.

Выводы

Каждый участок земли имеет целевое и функциональное назначение. Первое регулируется Земельным кодексом, второе — градостроительными документами, главным из которых является Генплан. Законность строительства жилого комплекса определяется соблюдением и целевого, и функционального назначения. Целевое можно проверить на кадастровой карте, функциональное — на генеральном или детальном плане территории.

Изменение целевого назначения в пределах одной категории является законной. Например, построить многоуровневый паркинг на земле «для строительства жилого дома» можно, если так решил владелец/пользователь участка и согласовал свои действия с органами местной власти. Функциональное назначение — также достаточно гибкое понятие, ведь имеет, кроме основного вида использования, еще сопутствующее и допустимое. Например, возвести в зоне общественно-делового назначения жилой комплекс с жилыми помещениями на верхних этажах и с коммерческими объектами на нижних — допустимо.

Все остальное — изменение целевого назначения на другую категорию, а также застройка, не соответствующая функциональному назначению,— требует согласования с местными властями и внесения изменений в Геокадастр и генплана. Это сложная и длительная процедура. И если, например, новое целевое будет противоречить преимущественному и сопутствующему виду использования, то в изменении целевого назначения будет отказано.

Информационно-аналитический отдел Domik.ua

© domik.ua, 2021