Надаємо коментар щодо тих основних положень Коаліційної угоди, які стосуються регулювання земельних відносин. Усі вказані положення розміщені у Розділі А «Реформи».
1. Щодо Розділу І «ОНОВЛЕННЯ ВЛАДИ ТА АНТИКОРУПЦІЙНА РЕФОРМА» Пунктом 7 передбачено протягом 1 кварталу 2015 року: «внести зміни до Закону про Державний земельний кадастр з метою забезпечення вільного доступу в Інтернеті до інформації про земельні ділянки, у тому числі про володільців прав на них. Забезпечити виконання положення законодавства щодо доступу в Інтернеті до інформації про об’єкти прав на нерухомість та кінцевих бенефіціарних власників (контролерів) юридичних осіб».
Відкриття усієї інформації про земельні ділянки та усунення штучних перешкод у користуванні нею безперечно матиме позитивний ефект. Хотілося б вірити, що вказане завдання буде не тільки закріплено на законодавчому рівні, але й реалізовано. На жаль, Україна має сумний досвід ігнорування державними органами значної кількості законодавчих приписів. Зокрема, всупереч вимогам Закону України «Про Державний земельний кадастр» на Публічній кадастровій карті у мережі Інтернет відсутні відомості про: нормативну грошову оцінку земель, земельні угіддя, обмеження про використання земель, координати поворотних точок меж земельних ділянок та інших об'єктів кадастру. Вказані відомості є необхідними як для суб’єктів господарювання, які здійснюють землевпорядні роботи , так і для землевласників і землекористувачів.
Щодо відкриття у Інтернеті інформації про власників та користувачів земельних ділянок, то вказане положення фактично удосконалює останні зміни у правовому регулюванні правовідносин, пов’язаних із державною реєстрацією речових прав на нерухоме майно, у тому числі на земельні ділянки. Влітку 2014 року змінами до Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» було дозволено отримувати інформацію про суб’єктів речових прав на нерухоме майно будь-яким фізичним та юридичним особам. Проте Державний реєстр речових прав на нерухоме майно функціонує лише з 1 січня 2013 року і на сьогодні має у своєму розпорядженні інформацію лише про досить невелику частину земельних ділянок (це лише земельні ділянки, задіяні у трансакціях, що відбулись з 2013 року). Основний масив інформації про права на землю накопичений у Державному земельному кадастрі і до складу Державного реєстру не передавався. Відкриття вказаної інформації буде досить корисним для усіх суб’єктів земельних правовідносин.
2. Щодо Розділу ІІІ «ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЯ ТА РЕФОРМА ПУБЛІЧНОЇ АДМІНІСТРАЦІЇ» Пунктом 1.3 Розділу «1. Децентралізація та реформа місцевого самоврядування» передбачено протягом 2015 року: «забезпечити принцип, відповідно до якого на одній території існує не більше одного органу самоврядування одного рівня та повсюдності юрисдикції місцевого самоврядування на рівні територіальних громад» . Це положення, на нашу думку, є дійсно прогресивним. Однією з фундаментальних проблем у системі адміністративно-територіального устрою України є обмеження юрисдикції сільських, селищних, міських рад лише межами населених пунктів і існування за їх межами «нічиєї» території, яка управляється різними державними органами. Особливо це питання стосується земельних відносин. Сьогодні фактично сільські, селищні, міські ради реалізують свої повноваження із земельних питань приблизно на 12 відсотках території України. В результаті порушується один із основних принципів демократичного суспільства, який визнаний у світі – принцип повсюдності місцевого самоврядування. На нашу думку, сьогодні назріла необхідність зміни існуючої ситуації і перенесення більшості важелів управлінських рішень на базовий рівень місцевого самоврядування.
З радянських часів в Україні існує поняття «території місцевої ради» (населений пункт та прилегла територія за його межами). Хоча вказана територія відповідно до Конституції і не має статусу адміністративно-територіальної одиниці, де-факто вона використовується у багатьох правовідносинах. Зокрема, це правовідносини, пов’язані зі справлянням плати за землю (яка надходить до сільських, селищних, міських бюджетів навіть у разі, коли земельна ділянка розташована за межами населених пунктів), обліку дачних поселень та садівницьких товариств, місць реєстрації фізичних осіб, які проживають у таких поселеннях та товариствах, тощо. Межі вказаних територій встановлені за відповідними землевпорядними проектами ще у 90-х роках. Відомості про ці межі наявні у Державному земельному кадастрі. Тому було б доцільно нарешті закріпити статус вказаної території на законодавчому рівні як територіальних меж юрисдикції відповідної сільської, селищної, міської ради.
3. Щодо Розділу XII «РЕФОРМА СІЛЬСЬКОГО ГОСПОДАРСТВА» 3.1. Пунктом 1.1 передбачено: «завершення, до 1 січня 2016 року, інвентаризації та розмежування земель сільськогосподарського призначення державної, комунальної та приватної власності».
Зразу хотілося б відзначити, що зазначення у якості однієї із реформ у галузі сільського господарства завершення розмежування земель державної та комунальної власності є досить дивним. По-перше, проблема розмежування земель державної та комунальної власності не є проблемою сільського господарства. По-друге, вказана проблема перестала бути актуальною 01 січня 2013 року, коли набрав чинності Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування земель державної та комунальної власності». Вказаним Законом України землі та земельні ділянки державної власності були розмежовані на землі держави та територіальних громад за чітко визначеними у Законі критеріями. Пунктом 7 Розділу ІІ вказаного Закону визначено, що: «з дня набрання чинності цим Законом землі державної та комунальної власності в Україні вважаються розмежованими ». Тому, скоріш всього, у вказаному положенні Коаліційної угоди ми маємо справу з помилкою.
Щодо завершення інвентаризації земель сільськогосподарського призначення державної власності, то на даний час Державному агентству земельних ресурсів України залишилось здійснити інвентаризацію біля 8,5 млн га. Середня вартість робіт із інвентаризації земель три роки тому складала біля 120 грн. за гектар, наразі інфляція збільшила цю суму вдвічі. Таким чином, вартість завершення інвентаризації державних сільськогосподарських земель складатиме понад два мільярди гривень. Тому ставлячи вказане завдання, слід чітко усвідомлювати обсяги відповідного навантаження Державного бюджету.
Якщо говорити про землі сільськогосподарського призначення комунальної власності, то обсяг цих земель в цілому по державі не є значним і, на нашу думку, необхідність у їх інвентаризації має визначатись кожним органом місцевого самоврядування самостійно та за наявності коштів у місцевому бюджеті.
Що стосується проведення інвентаризації земель приватної власності, то, на нашу думку, в сьогоднішніх умовах суттєвого браку коштів у бюджетах, її необхідність є сумнівною.
3.2. Пунктом 1.2 передбачається: «законодавче врегулювання питань передачі у комунальну власність земель державної власності, розташованих за межами населених пунктів, крім тих, на яких розташовані об’єкти державної власності (І квартал 2015 року)» .
Законом України від 06.09.12 «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування земель державної та комунальної власності» землі державної та комунальної власності були розмежовані. У результаті переважна більшість земель була залишена у державній власності. Територіальні громади сіл, селищ, міст відповідно до цього Закону стали власниками земель, які у переважній більшості розташовані у межах населених пунктів. Утворилась ситуація, коли місцеве населення фактично не має жодного впливу на прийняття рішень щодо розпорядження землями за їх межами. Землями державної власності одноособово розпоряджаються посадовці, призначені у місті Києві. Виходячи з вузьковідомчих та скажемо відверто часто корупційних інтересів, компетенція державних органів з цих питань постійно змінюється, причому не на користь органів, наближених до територіальної громади.
Говорити про самодостатність та незалежність місцевих громад можна лише у тому разі, коли матеріальна база цих громад буде достатньою для цього. Тому зазначене положення є дійсно прогресивним та стратегічно вірним, особливо у світлі заявленої мети про забезпечення принципу повсюдності місцевого самоврядування базового рівня.
3.3. Пунктом 1.3. передбачено: «виключення із законодавства України норм, що надають можливість набувати право оренди земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної та комунальної власності на неконкурентних засадах (ІІ квартал 2015 року)» .
Скоріш всього мається на увазі виключення із статті 134 Земельного кодексу України положення, за яким землі для ведення особистого селянського господарства та ведення фермерського господарства можуть передаватись в оренду без проведення земельних торгів. Вказане положення широко використовується у практиці. У результаті право оренди земельних ділянок сільськогосподарського призначення майже не виставляється на торги. Створення фермерських господарств, афільованих із великими корпораціями лише з метою отримання земель в обхід аукціонів та податкових пільг, стало звичною практикою у аграрному секторі економіки. Тому існування у Коаліційній угоді зазначеного положення є абсолютно логічним. 3.4. Пунктом 1.4.2 передбачено: «спрощення процедур реєстрації прав оренди земельних ділянок сільськогосподарського призначення, зокрема, шляхом стимулювання нотаріального посвідчення сторонами договорів оренди земель».
З 1 січня 2013 року в Україні запроваджена нова система державної реєстрації речових прав на нерухоме майно (у тому числі земельні ділянки), внаслідок якої повноваження з реєстрації прав оренди перейшли з органів земельних ресурсів до органів Державної реєстраційної служби. В процесі запровадження системи держава стикнулась із значною кількістю проблем, однією із яких було те, що кількість державних реєстраторів була і є абсолютно неадекватною тій кількості договорів оренди земель сільськогосподарського призначення, які укладаються в державі. Для прикладу, в межах однієї сільради може укладатись більше тисячі договорів оренди. Кількість сільрад в межах одного району часто складає більше двадцяти. В день державний реєстратор може зареєструвати біля десяти прав оренди. Проте кількість державних реєстраторів у районі часто складає три - п’ять осіб. Коментарі зайві.
Одним із варіантів вирішення питання на практиці є укладання нотаріальних договорів оренди (у такому випадку нотаріус може зареєструвати право оренди замість державного реєстратора). Саме такі дії Коаліційною угодою і передбачається стимулювати. Форми стимулювання, на жаль, угодою не визначені, але такими формами можуть бути, наприклад, зменшення витрат, які несуть сторони при нотаріальному посвідченні договору та державній реєстрації права оренди. На нашу думку, також було б доцільно надати нотаріусам повноваження з державної реєстрації права оренди, яке виникло на підставі договору, що не посвідчувався нотаріально.
3.3. Пунктом 1.4.3. передбачається: «посилення відповідальності сторін договору оренди землі за невиконан ня умов договору оренди».
Виходячи з того, що стороною, яка частіше всього порушує договір оренди земель сільськогосподарського призначення, є орендар, скоріш всього мова йде про визначення на законодавчому рівні певних негативних наслідків саме для нього. Зауважимо, що самим розповсюдженим порушенням договору оренди є невиплата (повна або часткова) орендної плати.
3.4. Пункт 1.4.4. передбачає: законодавче закріплення мінімального строку договору оренди земель сільськогосподарського призначення, стимулювання середньострокових та довгострокових орендних відносин .
Можна спрогнозувати, що реалізація вказаного положення у стінах Верховної Ради України викличе досить жваві дискусії. З одного боку, вказаний принцип порушує закріплений у Цивільному кодексі України принцип свободи договору. З іншого – короткострокові договори оренди стимулюють орендаря зневажати вимоги щодо забезпечення родючості ґрунтів. Крім того, мінімальні строки сільськогосподарських земель успішно діють протягом тривалого часу у різних європейських країнах.
3.5. Пунктом 1.4.5. передбачено: «проведення у 2015 році загальнонаціональної нормативної грошової оцінки земель сільськогосподарського призначення з наступним проведенням її переоцінки не рідше, ніж один раз на 10 років» .
На сьогодні для визначення розміру земельного податку, орендної плати за землю, фіксованого сільськогосподарського податку використовується нормативна грошова оцінка земель сільськогосподарського призначення, проведена ще у дев’яностих роках минулого сторіччя, з відповідною індексацією. Вказана оцінка проводилась за застарілою методикою і на сьогодні не відображає реальної вартості вказаних земель (як в сторону завищення, так і в сторону заниження).
За чинною редакцією Закону України «Про оцінку земель» нормативна грошова оцінка земельних ділянок сільськогосподарського призначення проводиться не рідше ніж один раз на 5-7 років. Збільшення періоду чинності нормативної грошової оцінки пояснюється, скоріш за все, намаганням аграрних товаровиробників забезпечити більш стійкі економічні умови для галузі.
Слід також додати, що, по великому рахунку, для проведення нормативної грошової оцінки земель сільськогосподарського призначення не потрібно додаткового законодавчого регулювання. Потрібно лише бажання органів влади та кошти у бюджетах.
3.6. Пункт 1.4.6 передбачає: «встановлення обов’язковості сплати орендної плати за землі сільськогосподарського призначення виключно у грошовій формі».
Норма не може бути оцінена однозначно. У переважній більшості випадків орендодавці, проживаючи в сільській місцевості, зацікавлені у отриманні орендної плати саме сільськогосподарською продукцією та послугами. Щоправда, часто ціни на таку продукцію та послуги є завищеними, але це зовсім інше питання.
3.7. Пунктом 1.4.7 передбачається: «визначення правового статусу та врегулювання порядку розпорядження землями колективної власності та відумерлої спадщини» .
Проблема колективної власності на землю пов’язана з невизначеністю правової долі земель, які колись були передані колективним сільськогосподарським підприємствам (КСП) і не входили у площі, які були розпайовані. По-перше, така форма власності, як колективна, не передбачена у Конституції України. По-друге, не ясно, хто є власником цих земель – КСП (чи його правонаступники, в переважній більшості - приватні підприємства) чи фізичні особи - колишні члени КСП. Крім того, на вказані землі претендує держава і територіальні громади (і відповідні законопроекти вже реєструвались у Верховній Раді України попередніх скликань). Серед таких земель є: польові дороги між «пайовими» земельними ділянками, землі під фермами, іншою «аграрною» нерухомістю, навіть – водними об’єктами та лісосмугами.
Основними проблемами, які стосуються визнання відумерлою спадщиною тих земельних ділянок, власники яких померли за відсутності спадкоємців, є те, що: - відповідно до чинних норм Цивільного кодексу України право на отримання до комунальної власності земельної ділянки, яка входить до відумерлої спадщини, має не територіальна громада за її місцем розташування, а територіальна громада за місцем реєстрації (прописки) померлого (для прикладу, власник земельної ділянки може бути зареєстрований у м. Києві, в той час, коли сама ділянка може бути розташована у Закарпатській області);
- органи місцевого самоврядування на сьогодні позбавлені можливості оперативно отримувати інформацію про земельні ділянки, що можуть бути визнані відумерлою спадщиною.
Усі порушені проблеми є дійсно актуальними і потребують законодавчого врегювання.
3.8. Пунктом 1.1.5 передбачається: «запровадження ефективних регуляторних механізмів для розвитку ринку оренди земель сільськогосподарського призначення, передбачивши можливість продажу прав оренди та їх заставу» .
Розмови про необхідність запровадження продажу права оренди земельних ділянок сільськогосподарського призначення ведуться вже тривалий час. Це пов’язано не стільки з бажанням орендарів продавати такі права, скільки з намаганням зробити це право предметом іпотеки. На сьогодні, у зв’язку з існуванням мораторію на відчуження більшості сільськогосподарських земель, взяти кредит під їх заставу неможливо. Інших же ліквідних об’єктів застави у аграрному секторі дуже небагато.
Не заперечуючи проти пошуку нових механізмів кредитування аграрного сектору економіки, хотілося б зазначити, що вказані заходи не мають порушувати право власності на землю. У разі реалізації запропонованого пункту власнику земельної ділянки без врахування його згоди фактично буде нав’язаний новий орендар (і зовсім не факт, що він буде виконувати визначені у договорі зобов’язання).
На наше переконання, визначати, як має використовуватись майно, справа виключно його власника. У цьому і полягає право власності. І завдання українського законотворення полягає не у «розмиванні» права власності, а, навпаки, у його зміцненні. Не можна вирішувати проблеми однієї сторони договору оренди за рахунок іншої, їх інтереси мають бути збалансовані.
Це ж стосується і пункту 1.4.1, яким передбачається: «закріплення права більшості орендодавців, чиї земельні ділянки розміщені в єдиному масиві, на визначення єдиного орендаря» . Кожен власник земельної ділянки має самостійно визначати, чи має належна йому земельна ділянка передаватись в оренду, хто має бути орендарем і на яких умовах. Інакше він не може вважатись власником.
Взагалі, слід зазначити, що зазначені положення прямо зачіпають інтереси мільйонів власників земельних ділянок сільськогосподарського призначення і створюють суттєві ризики зловживань з боку орендарів. Тому вирішенню цього питання, на нашу думку, має передувати серйозне громадське обговорення. На сьогодні ж, на наш погляд, зазначення цих положень у Коаліційній угоді є передчасним.
Крім того, в українському законодавстві вже існує правовий інститут, який дозволяє вирішувати порушене питання і без жодних законодавчих змін. Це - інститут емфітевзису. Передаючи земельну ділянку у довгострокове користування на праві емфітевзису, власник свідомо погоджується на те, що це право можна продавати та закладати, і отримує за це адекватну винагороду. Статистика, надана Державним агентством земельних ресурсів України та Державною реєстраційною службою України, свідчить, що кількість укладених договорів емфітевзису зростає з кожним роком. Тому, на нашу думку, аграрним товаровиробникам доцільно ефективніше використовувати існуюче законодавство, аніж «вигадуючи велосипед», лобіювати питання, якими спотворюються існуючі правові інститути.
3.9. Пунктом 1.6 передбачається: «створення сприятливого регуляторного середовища для відновлення площ зрошувальних земель, зокрема через запровадження поняття єдиного зрошувального земельного масиву, чітке законодавче закріплення прав власності та користування зрошувальними системами (ІІІ квартал 2015 року)».
Проблем у зазначеній сфері дійсно вдосталь. Значна кількість меліоративних систем радянського періоду знищена, а будівництво нових стримується «земельними» питаннями. Зокрема, внаслідок існування мораторію на відчуження сільськогосподарських земель будівництво має здійснюватись на орендованих площах. При цьому період функціонування вказаних систем є абсолютно неспівставним з короткостроковою чи середньостроковою орендою землі, яка часто має місце в аграрному секторі. Не з’ясована і доля меліоративних систем у разі припинення договорів оренди.
Підсумовуючи викладене, можна констатувати, що політичні сили намагались у Коаліційній угоді врегулювати значну кількість проблем сфері земельних відносин. Слід зауважити, що усі ці проблеми є далеко не новими, і варіанти вирішення майже усіх їх вже неодноразово пропонувались Парламенту. Навіть у попередньому скликанні було зареєстровано більше десяти законопроектів із порушених питань.
Прикрим, звичайно, є факт, що у Коаліційній угоді жодним чином не порушується питання завершення земельної реформи, яка триває в Україні вже більше 20 років. Зокрема, невизначеним залишилось питання зняття мораторію на продаж та зміну цільового призначення “пайових” сільськогосподарських земель. Але ця проблема дійсно дуже заполітизована і знайти політичний компроміс для її вирішення не так просто. Незважаючи на неоднозначність та дискусійність певних положень Коаліційної угоди, сподіваємось, що угода все ж таки буде реалізована, а не повторить долю попередніх програмних документів, які так і залишились деклараціями.
Член Ради Асоціації «Земельна спілка України»
Сергій Біленко
