Бюджетные страсти - от популизма к реализму
Как принимают бюджет…
В соответствие с Конституцией Государственный бюджет Украины на следующий год утверждается Верховной Радой в период с 1 января по 31 декабря, а при особых обстоятельствах – уже в текущем для бюджета году. В подзаконных актах не содержится упоминание о таких особых обстоятельствах как «продвижение депутатами своих лоббистских интересов» или «откровенно популисткие заявления по поводу недостаточного роста социальных выплат» . Однако данные факторы традиционно создают риск для принятия госбюджета в установленные сроки.
В частности Закон «О государственном бюджете Украины на 2010» был принят только 27 апреля, собственного говоря, уже в 2010. Оптимизма по поводу роста социальных стандартов при обсуждении в 2009 г. бюджета на следующий год (когда квартальные показатели ВВП проседали на 10-15% ) можно было только позавидовать. При принятии бюджетов на 2011 и 2012 удавалось укладываться в сроки - основной экономический закон принимался 22-29 декабря.
А закон о государственном бюджете на 2013 был принят и вовсе в удивительно ранние для парламента сроки, а именно 6 декабря. То есть за целых 25 дней до наступления исключительных обстоятельств . Тем не менее, без громогласных заявлений о социальной справедливости не обошлось и тогда.
Под сенью риторики о народном благе вовсю кипела работа по продвижению личных и коллективных интересов, то есть об увеличении сметы той или иной статьи бюджета. Но обошлось – бюджет принять удалось. При этом достаточно быстро, однако не без определенных издержек.
По словам премьер-министра Николая Азарова, Кабинет Министров передаст доработанный проект госбюджета на 2014 в ноябре. «Я особенных проблем с формированием госбюджета на 2014 г. не вижу. Есть ряд вопросов, которые необходимо уточнить и согласовать. Однако эта работа будет завершена в ближайшее время ...» – отмечает премьер.
Новая серия…
Исходя из данных черновика проекта госбюджета на 2014 г., «вопросов и проблем» во время обсуждения проекта госбюджета в парламенте, очевидно, возникнет больше, чем в прошлом году. На что указывают два факта. Закон о бюджете на 2013 г. впервые за долгие годы не предусматривал рост расходной части . Более того, расходы бюджета были уменьшены на 1,5 млрд грн .
План по финансированию защищенных статей вырос. Но не более чем того требовал рассчитываемый показатель прожиточного минимума и ряд других индикаторов. Не было предусмотрено внеплановых повышений пенсий и в целом зарплат по тем или иным ведомствам, что неминуемого создает давление на всю тарифную сетку бюджетников в пользу ее роста.
В проекте бюджета на 2014 г. решено было сохранить непопулярную, но экономически оправданную в условиях низкой динамики ВВП и опережающих темпов роста расходов на «социалку» в предыдущие годы политику экономии. В 2014 г. впервые за последние годы с 1-го января не будут повышены социальные стандарты. Прожиточный минимум и минимальную зарплату планируется «заморозить» до середины 2014 г. Перерасчет социальных выплат, зарплат и пенсий, безусловно, осуществляться будет. Но динамика роста социальных выплат продолжит быть консервативной.
В Украине тяжело вспомнить случай, когда большинство и оппозиция голосовали вместе за бюджет. Гарантированно не произойдет этого и в нынешнем году. Более того, критика оппозиционных фракций в здании парламента обещает быть особенно непримиримой. В особенности со стороны «Батькивщины», которая позиционирует себя по вопросам экономики правоцентристской партий.
Повод - правительство предложило в 2014 г. «заморозить» предусмотренное Налоговым кодексом понижение ставок налогов на прибыль и НДС. Также предложено заморозить понижение 5-процентной ставки подоходного налога на дивиденды и отменить снижения ставок на операции от продажи объектов движимого и недвижимого имущества.
В условиях накопленного социального багажа бюджета , который сам собой подразумевает дальнейший рост расходов, низкой динамики ВВП, спада промпроивзодства и того факта, что выполнение бюджета составляет 90-95% (минус 20-30 млрд грн от плана) предложение перенести снижение ставок выглядит вполне логичным.
Но трибуна украинского парламента не то место, где обстоятельно рассуждают и спорят почтенные господа. Напротив, вполне очевидно что «ставочный» вопрос окажется дополнительным стимулом к бойкоту принятия бюджета. К сожалению, оппозиция, в первую очередь, действует по логике собственной, порой сиюминутной политической выгоды и никак не руководствуется экономическими интересами государства. К тому же очередные неурядицы в отечественной экономике всегда можно повесить на действующую власть.
Еще одним фактором, который предрасполагает к острой борьбе вокруг бюджета, является низкае динамика роста плана по расходам. При принятии госбюджета на 2012 г. депутатам было где развернуться, ведь планировался существенный рост бюджета, составивший в итоге 71 млрд грн по отношению к 2011 г. В следующем году депутатам пришлось играть с нулевой суммой, так как было запланировано снижение плановых показателей бюджета. Градус борьбы за корректировку «нужных статей» при принятии финансовой сметы государства повысился. Отметим, что в течение 2013 план по расходам бюджета прибавил 8 млрд грн , а количество законопроектов, предусматривающих различные выгоды за счет бюджета, сложно подсчитать.
В подготовленным правительством проекте госбюджета на 2014 г. предусмотрен рост расходов по отношению к 2013 г. на 23 млрд грн . Однако большую часть прибавки «съедят» защищенные статьи и межбюджетные трансферты. Так что в ноябре-декабре стоит ожидать не менее кипучую и не лишенную конфликтов работу депутатов по корректированию планов.
Под бременем обещаний
В соответствие с Законом о госбюджете на 2013 год расходы государства в нынешнем году должны составить 412,1 млрд грн (в течение года расходы были незначительно увеличены). За исключением районных и городских властей, финансирование которых осуществляется в основном через Минфин, в главной финансовой смете присутствует 140 распорядителей средств. При этом больше половины денег госбюджета направляется в распоряжении всего двух ведомств – Минфина и Пенсионного фонда.
При этом традиционно министерство выступает в числе лидеров по росту финансирования. Факт отнюдь не самый благоприятный. На осуществление общегосударственных функций (в основном речь идет о «помощи» местных бюджетам) в 2013 было предусмотрено – 126,3 млрд грн из них 116 млрд должно поступить на места именно через министерство финансов.
В целом, почти треть бюджета расходуется на поддержку областных, районных и городских бюджетов. При заявленной реформе местного самоуправления , направленной на рост финансовой состоятельности местных бюджетов, удельный вес дотаций и субвенций государства должен снижаться. Сейчас он по инерции продолжает расти, но динамика роста замедлилась.
В 2013 году для Пенсионного фонда предусмотрено 83,2 млрд грн , что составляет 20% всей расходной части бюджета. Это очень много. В целом столь видное положение ПФУ обусловлено противоречащей всем положениям экономической науки пенсионной политикой в 2004-2009 гг., приведшей к кризису и без того проблемного Пенсионного фонда. Суть проблемы состоит в том, что долгое время не соблюдался принцип зависимости расходов ПФУ от полученных доходов населения и темпов роста ВВП.
Для того чтобы в пенсионном системе не возникло дисбалансов и проблем, должны соблюдаться два базовых принципа. Первый – темпы роста ВВП должны опережать темпы роста доходов работающего населения. Второй – темпы роста доходов населения в условиях старения населения и усиления демографической нагрузки должны опережать рост пенсий.
В Украине все обстояло с точностью до наоборот. За период первой пенсионной реформы (2004–2009 гг.) средняя пенсия выросла в 4,5 раза, тогда как средняя зарплата - только в 3,2 раза. ВВП вырос и того меньше - в 2,7 раза (с 341,1 до 914,7 млрд. грн ) В 2010-2012 г. тенденцию удалось преломить. Средний размер пенсии и зарплат увеличился в 1,6 раз, а номинальный ВВП в 1,55 раз. Более 2% от общего объема расходов бюджета поступит в распоряжение Государственного агентства автомобильных дорог, МВД и Министерства обороны.
Под стать
Ситуация с распорядителями средств госбюджета и изменения, связанные с их финансированием, находит свое прямое выражение в структуре расходов государственных ведомств. В 2012-2013 гг. крупнейших статей госбюджета, финансирование которых превышает 1 млрд грн, насчитывается 45-48. Также более 1 млрд грн предусмотрено по ряду статей (подготовка кадров в образовательных учреждениях, осуществление правосудия), финансирование которых осуществляется разными распорядителями госбюджета.
Крупнейшей статьей расходов в 2013 году станет статья «Дотации на выплату пенсий, надбавок и доплат к пенсиям» . На доплаты и надбавки пенсионерам в 2013 г. предусмотрено 61,5 млрд грн. На втором месте по объему финансирования находится статья «Дотация выравнивания местным бюджетам». Всего 656-660 субъектов получают дотации выравнивания – это районы, города республиканского значения, областные бюджеты, бюджет АРК и город Севастополь.
В 2012-2013 гг. не предусмотрена дотация только для 31-35 районов или городов. Таким образом получается, что только 5% местных бюджетов могут обойтись без дотаций и помочь госбюджету. С остальными дела обстоят наоборот.
На третьем месте по объему финансирования находится еще одна «местная» статья, на этот раз с ярко выраженным социальным уклоном. По статье «Субвенция местным бюджетам на выплату помощи малообеспеченным семьям» предусмотрено в 2013 г. финансирование в объеме 40,1 млрд грн .
Ситуация, как мы видим, явно не благоприятствует дальнейшему росту опережающими темпами финансирования социальных статей, с которым тесно связан рост дотаций и субвенций местным бюджетам, а также долговых обязательств всего бюджета.
Однако запущенный (во всех смыслах) за годы независимости бюджетный процесс ради финансирования популистских обещаний и покупки лояльности местных властей не так просто остановить (надеемся, что все же возможно). В 2013 г. в наибольшей степени уменьшился план по таким статьям, как «Субвенции местным бюджетам на погашение задолженности по разнице в тарифах на тепловую энергию, услуги по водоснабжению» и «Дополнительные дотации местным бюджетам» .
Факт больше радует, чем нет. Ведь не произойди подобного снижения «местных» социальных статей – удельный вес дотаций и субвенций на места достиг бы критической отметки в 40% от всех расходов бюджета. В подобных условиях говорить о развитии местной инициативы и экономики на местах и вовсе не имело бы уже смысла. Равно как и о сбалансированности самой бюджетной политики государства.
Школа реализма
При замедлении экономики, которое во многом обусловлено трудностями на экспортных рынках, необходимо быть реалистами. Надеемся, что наметившийся со второй половины нынешнего года рост экономики и значительное повышение позиций страны по показателям легкости введения бизнеса позволит в будущем активно увеличивать доходы бюджета и, соответственно, его расходы. Сейчас же выглядит вполне логичным принятие консервативного бюджета, учитывающего реалии экономики и бюджетной политики...
