Как победить коррупцию

Коррупция вызывает внутреннее сопротивление у каждого, даже несмотря на то, что она существует сначала организации общественности. Причина в том, что коррупция посягает не только на стабильность экономической жизни общества, но и на его моральные принципы. Трудно представить,чтобы ее удалось искоренить полностью, но существует простой набор правил, которые помогаютминимизировать коррупцию. Такое мнение отстаивает Роберт Хоукинс в своей работе «Коррумпированные города». Основной принцип, изложенный в ней, это возможность определенияобластей, где потенциально может возникнуть коррупция, и предотвращение ее таким образом.

В частности, автор предлагает простую формулу:   коррупция = монопольная власть + исключительное право принятия решения должностными лицами − подотчетность . Другими словами, коррупция прочнее, когда чиновник имеет исключительное право на предоставление услуг (например, выдачу разрешений), когда он/она имеет свободу в интерпретации фактов и правил (например, нет модели или формулы для принятия последовательных решений), когда он/она не подотчетна никому и его/ее активность не является предметом общественного изучения (например, вся документация только для «внутреннего пользования»).

Книга «Коррумпированные города» приводит много примеров, как можно уничтожить коррупцию путем комбинации несложных мероприятий, уменьшающих монополию власти (например, использование закупок или ваучеров для получения услуг), свобода действий (как сокращение количества этапов принятия решения и упрощения правил) и расширение отчетности (например, проведение слушаний по ключевым решениям, публикация отчетов по тендерам и использование электронного управления).

Ключ к разработке и внедрению реформы по децентрализации в Украине − это использование предыдущего опыта минимизации коррупции на местном уровне. Действительно, оппоненты децентрализации часто указывают на потенциальные риски коррупции и подотчетности на уровне местного самоуправления, где станет проще захватить власть. Очевидно, что это проблема не только Украины. Ключевой вопрос: как свести к минимуму возможности таких негативных последствий. И здесь вышеупомянутая формула будет очень полезной.

Удачным примером для подражания в Украине могут стать два института, реализованные в Польше с целью повышения подотчетности и прозрачности работы местных органов власти. Польша, конечно же, сталкивалась с проявлениями коррупции в процессе децентрализации, особенно в области управления муниципальной собственностью и реформирования местной власти. Польское правительство вместо этого провело различные законодательные поправки и создало новые учреждения.

Например, в 1994 году закон о государственных закупках обязал местных чиновников действовать в соответствии с процедурой госзакупок, и был нацелен на оптимизацию работы чиновников на местах, которые сотрудничали с физическими лицами на основании их партийной принадлежности и договоров, заключенных на основе дружеских отношений. В 1995 году были внесены изменения в закон о местном самоуправлении − так называемые антикоррупционные правила для борьбы с общими случаями, где исполнительный комитет трудоустраивал советников гмин (самых маленьких административных единиц в Польше), что приводило к их зависимости от исполнительного комитета.

В частности, в соответствии с Законом о местном самоуправлении 1990 года в государстве были созданы Апелляционные комитеты и Региональная счетная палата, специфику работы которых предлагаем рассмотреть.

Апелляционные комитеты  − это независимые организации, действующие на уровне воеводств (крупнейшие административные единицы в Республике Польша), которые финансируются из государственного бюджета. Внедряя в жизнь решения, касающиеся гмин, их собственных и делегированных полномочий, в таких независимых комитетах гражданам обеспечивалось право обращаться с жалобами. Тем самым свобода действий местного органа власти ограничивалась.

Члены апелляционных комитетов пользуются только правовыми нормами. Это положение гарантирует, что они независимы в своих решениях по административным вопросам, и устраняет влияние на них со стороны других органов власти. Принцип коллективного принятия решений применяется как принцип равных сторон, используемых в апелляционных комиссиях и отличающихся от обычных административных разбирательств, в которых административные органы занимают привилегированное положение.

При нарушениях в работе гмины председатель местного апелляционного комитета может принять так называемое «сигнальное» решение, которое обеспечит основание для начала дисциплинарного производства в отношении должностных лиц местного самоуправления. Комитеты могут подать юридический запрос в Верховный суд по вопросам административного и конституционного трибунала. В предыдущие годы большинство вопросов было связано с финансовым правом, лицензиями на алкоголь, землепользованием, местными налогами и сборами.

Распределение обращений по проблемным вопросам по темам

Источник: Regulski, J. (2003). Local government reform in Poland: an insider's story.

Региональные счетные палаты , состоящие из представителей правительства, министра финансов и ассоциации местных властей, это другие учреждения, созданные во время местных правительственных реформ в Польше. Всего их насчитывается 16 − в каждом из воеводств, плюс Национальный совет региональных счетных палат, который координирует работу всех палат и выполняет представительские функции в других организациях. В 2001 году министр внутренних дел и администрации контролировал палаты в вопросах, касающихся соответствия их работы польскому законодательству.

Палаты, в первую очередь, были созданы для борьбы с проблемой вмешательства центральной администрации в финансы гмин. Они контролируют финансовые вопросы местной власти и проводят аудит финансового управления и государственных закупок для следующих местных органов:

1) органы местного самоуправления (гмины, уезды, воеводства);

2) местное самоуправление союзов и ассоциаций;

3) органы местного самоуправления, организационные вспомогательные объединения, включая правовые организации;

4) другие органы, которые получают субсидии из местных бюджетов.

Комплексный аудит проводится, по крайней мере, каждые четыре года, но внеплановые либо проблемно-ориентированные аудиты могут осуществляться в любое время, когда это необходимо, или по предложению местных властей. Аудиторы могут оценивать расходы с точки зрения их соответствия закону и документам, отражающим фактическое состояние дел.

По результатам аудита инспекторы составляют отчет, содержащий информацию о выявленных нарушениях, об ответственных лицах, и рекомендации или предлагаемые решения для устранения указанных проблем. Этот отчет отправляется к проверенному местному органу власти, который должен в течение 30 дней проинформировать участников о принятых мерах либо обосновать причины бездействия. Совет палаты, чье решение является окончательным и обязательным, принимает такие возражения к рассмотрению.

Палата может также высказывать экспертное мнение по таким вопросам, как погашение кредитов или займов, финансирование дефицита бюджета и прогноз государственного долга и т.п.

Таким образом, ключевой вопрос заключается не в том, усилит ли децентрализация коррупцию, а в том, сможет ли реформа местного самоуправления создать соответствующие институты для эффективного контроля коррупции. Для этого Украине предоставляется возможность использовать лучшие примеры других стран, в частности, опыт Польши, которая может стать полезной отправной точкой для развития гражданского общества.

* Материал подготовлен в соавторстве с Донной Ким, научным сотрудником, студентом бакалаврской программы (2010-2014) Калифорнийского университета Беркли

** Опубликовано с разрешения VoxUkraine

Юрий Городниченко